新疆维吾尔自治区建设厅：提高立法质量 强化执法监督 忠实履行宪法和法律赋予的职责

　　一级建造师考试信息网讯：新疆建设厅结合区情，从提高立法水平和加强执法监督两个环节入手，认真分析研究建设法制工作，在推进建设行政管理体制创新、切实转变政府职能方面进行了积极的探索。

　　一、以科学发展观统领立法工作

　　省级建设行政主管部门在地方立法中承担着重要角色，一是分析研究现存急需规范的问题，提出立法建议；二是在充分论证、调研的基础上，代起草建设行政管理地方性法规、政府规章；三是为贯彻实施法律规范，制定建设行政管理规范性文件。因此，做好立法工作，要掌握大量第一手资料，还要具有敏锐感、洞察力，提出科学合理的立法建议，正确处理各方利益关系。

　　（一）在充分论证的基础上，制定立法计划，提出立法建议

　　我们在制定立法计划时，对现存的、急需规范的问题进行认真研究，充分论证，确定立法项目，向地方立法机关提出立法建议。比如，针对 市政公用事业垄断经营、资金短缺、公共产品和服务满足不了人民群众需要的现实，我们通过地方立法，制定了《自治区市政公用事业特许经营条例》，以公平竞争的方式配置市政公用事业资源，制止了部分地方 “ 一卖了之 ” 、 “ 一推了之 ” 的现象。通过签订特许经营协议和行政执法两种手段，强化了市政公用事业监管，同时坚持行政许可信赖保护，增强了非政府渠道投资市政公用事业的信心。针对房屋权属登记的行政权与财产权的法律关系不明确、房屋销售环节得不到有效监管、现有登记种类不能满足客观需要等问题，我们在制定《自治区城市房屋权属登记条例》时，设立预告登记制度，与现有制度不同的是，将预购人作为登记主体，利用房屋权属登记簿的公示效力，确立预购人对建成后房屋的优先请求权；设立了异议登记制度、限制处分登记制度等，规范了房屋权属登记条件、程序和时限。突出房屋权属登记簿的作用，统一登记簿样式，建立公开查询制度。

　　（二）立法中注意法律优先和法律保留原则

　　我们注意把握法律优先和法律保留原则，按照法律规范从上到下效力递减的原则，坚持国家已经制定法律、法规和规章，且操作性较强的，不再启动地方立法；国家对某一事项作出规定，但规定较为原则的，结合自治区实际制定实施性规定；国家尚未立法，确因行政管理的需要进行地方立法的，在立法中严格把握地方立法的权限。近年来，保持每年出台 1 － 2 部地方法规或者政府规章，力求切合新疆实际。在制定厅规范性文件时，注意从操作层面作出限制行政权力、规范行政行为、方便行政相对人的规定。如针对沿街居民普遍改变住房用途的问题，制定《自治区改变房屋用途管理规定》，依据《城市规划法》建设工程规划许可证制度，对改、扩建的，明确行政许可审批，许可条件要通过事先公布的城市修建性详细规划和建筑活动相关法律规范来控制；对不涉及建筑物改动的，依据民法相邻关系原则，采用业主自治，物业管理公约，并注意发挥居委会的组织管理职能。

　　（三）正确处理政府与市场、政府与社会的关系，体现政府职能转变的要求

　　我们在立法工作中，正确把握行政权力行使的界限，避免行政权力干预公民民事权利。比如，在制定《自治区实施 < 城市房屋拆迁管理条例 > 细则》时，区分公益事业和经营性开发，明确规定经营性拆迁项目应当由拆迁双方通过平等协商方式解决，协商不成政府裁定后，只能申请人民法院强制执行，通过司法监督和救济程序保障被拆迁人的利益；区分拆迁人与被拆迁人的补偿安置与房屋建造过程中的规划、土地、房产管理是不同的法律关系，被拆迁人改变房屋用途、面积、权益状况，只要事实清楚、能够提供相关证明，且在拆迁公告发布前未被认定为应予拆除或没收的违法建筑，拆迁人应按照房屋实际状况对被拆迁人予以补偿安置，至于被拆迁人未经批准改变房屋用途的行为，由有关部门依法另行处理。这些规定，有效地化解了拆迁矛盾和纠纷，保护了被拆迁人的合法权益，我区因拆迁引发的上访案件从 2002 年的 120 起，下降到目前的 36 起。 2006 年因房屋拆迁到建设厅申请行政复议的仅 1 起。

　　（四）在立法中注意与相关法律规范的衔接，综合运用行政、经济、司法等手段解决问题

　　新疆是劳务输入大省，施工企业大量使用外省农民工，早在 2003 年我们就未雨绸缪，会同劳动部门制定了《自治区预防和制止拖欠民工工资若干规定》，要求建设单位在银行设人工费支付专户，并按照企业用工报表将民工工资提前存入人工费支付专户、逐月打入民工工资卡。这项制度，不仅堵塞了施工企业挪用、欠发民工工资， “ 包工头 ” 克扣、甚至携款潜逃等漏洞，而且运用建筑施工许可手段，配合处理劳资关系。例如，发生工资拖欠，劳动部门依法受理投诉，查实人工费支付专户资金不落实的，通知建设部门，依据《建筑法》发放施工许可证的条件之一必须是 “ 建设资金已落实 ” ，可责令其改正，否则暂停、直至撤销该施工许可证。建设部门牵头开展清理拖欠工程工作后，为避免反复协调，耗费大量行政资源，我们依照《公证暂行条例》关于对债务文书赋予强制执行力公证的规定，会同司法部门制定了《自治区建设工程还款协议公证暂行办法》。发生拖欠时，建设部门督促双方当事人签订还款协议，并向公证机关申请对还款协议赋予强制执行效力。建设单位逾期不履行还款协议时，施工单位不用再找建设部门，可向公证机关申请签发执行证书，凭还款协议公证书和执行证书向人民法院申请强制执行。

　　（五）实现立法体制创新

　　近几年，随着市政公用行业改制和住房制度改革，城市供热、供水、供气的生产经营单位和用户之间已形成合同法律关系，但提供单位、经营服务企业、物业管理单位、产权管理单位、用户之间的权利义务关系并不明确，矛盾纠纷日益突出。外省区关于城市供热、供水、供气立法，都是分别制定单行法规，我们考虑到新疆市政公用行业立法较为滞后，热、水、气在工程规划建设、经营服务性质、维修养护责任等方面都具有共性，因此，我们向地方立法机关提出制定《自治区城市供热供水供气管理办法》，对供热、供水、供气等带有共性的问题通过统一立法予以规范，对热、水、气经营服务具有特性的问题，在法中分章予以规定。《办法》的立法体例经过立法专家论证，认为体例新颖，且节省了立法成本，给予了充分肯定。 2006 年 12 月，《办法》已经自治区人民政府常务会议审议通过，颁布施行。

　　二、树立依法执政理念，强化省级建设行政主管部门的执法监督职能

　　省、自治区一级建设行政主管部门一般除实施资质、资格类的行政许可职能外，对外部的行政执法职能行使较少，大量的行政许可、行政确认、行政给付、行政处罚、行政强制由基层执法部门实施。因此，我厅除每年坚持开展全疆范围内的专项执法检查外，重点做好行政执法的层级监督工作。

　　（一）通过行政复议审查进行执法监督，并注意加强对下级行政机关的工作指导

　　在行政复议工作中，我们一方面对被复议机关的具体行政行为严格审查，对违法的或不当的依法撤销或者变更，另一方面注意加强沟通，以理服人。在决定撤销下级行政机关具体行政行为时，指出其违法和不当之处，并对如何进行纠正、下一步如何做进行指导。例如，今年我厅受理一起撤销房屋权属证书复议案。申请人称房产局依据纪检监察机关认定其占用集体土地建房的调查报告，撤销了原发的房产证（该房产证在申请人翻建房屋换发新的房产证时，已经被收回注销），同时提供证人证言，证明其占用集体土地建房合法。为了保护复议申请人的合法权益，同时不让房产局与纪检监察机关产生对立，我厅以被撤销的房产证已经作废，原房屋权利不再存在，房产局作出的具体行政行为主要事实不清为由，撤销了房产局撤销房产证的决定，同时发出复议建议书，告知其应由土地部门认定是否违法占用集体土地，作出拆除或者没收建筑物的决定后，房产局方可办理注销或者转移登记。自 2003 年以来，我厅作出行政复议决定 37 件，撤销具体行政行为的 27 件，责令限期作出具体行政行为 2 件，只有 8 件予以维持，维持率为 22% 。由于我们沟通及时，协调解决问题，化解了矛盾和纠纷，在撤销其具体行政行为时，得到了他们的理解与支持。

　　（二）启动抽象行政行为的备案审查制度，确保建设行政管理法律规范在省区内的统一贯彻实施

　　省级建设行政主管部门在执行法律规范上有两方面任务，一是结合本地实际，为贯彻执行法律规范制定实施性规定；二是监督各地贯彻落实法律规范确定的各项制度。因此，建设行政管理法律规范要在全省区内统一贯彻实施，省级建设行政主管部门的作用非常关键。对下级部门制定的文件中违法或不当的内容，可依据行政监督职权责令下级机关予以纠正，但对地方政府文件，特别是有立法权的城市地方性法规和规章，与上位法相抵触的，省级部门无权予以变更或撤销。我们通过向地方政府致函，申请法规、规章和规范性文件的备案审查机关启动抽象行政行为备案审查程序等方式，对违法或不当的文件予以纠正。例如，有的城市政府为招商引资、拉动经济增长，将一些建设项目列为政府帮办工程，实行绿色通道制度，允许先开工、后办建设项目批准手续，造成诸多隐患。我们及时与城市政府沟通、交换意见，向其发出建议函，纠正错误做法，最终取消了 “ 绿色通道 ” 。再如，有的城市政府担心拆迁价格越要越高，制定拆迁补偿标准，直接确定城市各区位、各类房屋的拆迁补偿价格。上述文件出台后，我厅及时向自治区人民政府报告，请求政府执法监督机构对下级政府规范性文件进行备案审查。经自治区政府法制办审查，认定该文件违反《城市房屋拆迁管理条例》，责令自行撤销。

　　（三）对下级执法机关案件查处情况进行督查，提高办案质量和效率

　　我厅对每年专项整治中检查发现的违法行为，一般转违法行为所在地立案查处，重大案件建设厅立案。为加强对转办案件的督查，防止不了了之或者象征性的处罚，我们将转办情况、查处结果等在新疆建设网上公示，由公众监督，在公示期内对查处结果无异议的，方可结案。另外，我厅还建立了 “ 执法建议书 ” 和 “ 执法监督书 ” 制度。对下级行政机关执法不当的，下达执法监督书，要求其予以改正；对下级行政机关不执法、执法不力的，下发执法建议书，要求其依法履行职责。

　　（四）充实执法力量，建立建设行政执法局

　　为了加强对城市规划、市政公用事业、房地产市场的执法力度，我厅整合执法资源，在工程建设项目执法办的基础上，申请自治区批准成立了自治区建设行政执法局，配合机关业务处室和有执法权的事业单位，专门从事城乡规划、建筑市场、房地产市场、风景名胜区等的行政执法工作。执法局为全额拨款事业单位，编委已经同意按照公务员管理。